Legge regionale 24 novembre 2009, n. 23
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Valutazione ex ante
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Analisi tecnico normativa
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Materia del PDL: Con la normativa in oggetto (costituita da due soli articoli dei quali uno dettato per disciplinare il quando dell’entrata in vigore della legge) si stabiliscono i requisiti per poter accedere alla nomina di direttore amministrativo nelle Aziende sanitarie regionali di fatto “integrando†la formulazione di cui all’art. 3, comma 7 del D.Lgs. 502/1992 (Riordino della disciplina in materia sanitaria, a norma dell’art. 1 della L. 23 ottobre 1992, n. 421). Tale disposizione stabilisce infatti che il direttore amministrativo deve essere in possesso della laurea in discipline giuridiche o economiche, non deve avere compiuto il sessantacinquesimo anno di etàe deve aver svolto per almeno cinque anni “una qualificata attivitàdi direzione tecnica o amministrativa in enti o strutture sanitarie, siano essi pubblici o privati, di media o grande dimensioneâ€Â. L’art. 1 del DDL propone, in aggiunta, l’essere in possesso di “laurea magistrale o diploma di laurea del vecchio ordinamento†e l’avere svolto funzioni dirigenziali, tecniche o amministrative, anche presso enti pubblici o privati, quindi non rientranti necessariamente nell’organizzazione sanitaria. Il 2° comma di tale articolo precisa che, comunque, nella stessa unitàospedaliera il direttore generale e il direttore amministrativo non possono provenire entrambi da strutture a carattere non sanitario.
Riassumendo quindi, secondo il proponente, i requisiti professionali per la nomina a direttore amministrativo sono i seguenti:
1. Laurea in discipline giuridiche o economiche secondo il vecchio ordinamento oppure laurea magistrale nelle suddette discipline;
2. Etànon superiore a 65 anni;
3. Esperienza quinquennale di qualificata attivitàdi direzione tecnica o amministrativa in enti pubblici o privati oppure in strutture sanitarie pubbliche o private di media o grande dimensione.
Ciò premesso, è opportuno a questo punto procedere all’esame dei singoli requisiti così da poter cogliere, qualora ve ne fossero, aspetti problematici e conseguenti implicazioni giuridiche che potrebbero scaturire dal rapporto con la disciplina prevista a livello statale.
1. Nulla quaestio con riferimento ai titoli di studio universitari richiesti. Si ricorda brevemente che per essere ammessi ad un corso di laurea magistrale occorre essere in possesso della laurea o del diploma universitario di durata triennale. L’aver previsto la distinzione tra laurea magistrale e laurea vecchio ordinamento (in effetti non si introduce un elemento sostanziale di novitàrispetto alla formulazione del legislatore statale) si giustifica con il fatto che sotto la vigenza del D.Lgs. 502/1992 non era ancora stata attuata la riforma del sistema universitario che ha introdotto la c.d. laurea breve e la laurea specialistica (la terminologia è mutata nel corso degli anni per effetto dei vari decreti ministeriali per cui attualmente la laurea specialistica dovrebbe corrispondere alla laurea magistrale. Cfr. Decreto 22/10/2004, n. 270). Ciò che rileva è, caso mai, la tipologia delle discipline richieste (giuridiche ed economiche) che sono comunque sempre deducibili dall’ordinamento didattico e che sono le stesse previste dalla normativa nazionale.
2. Il requisito dell’età(non più di 65 anni) è lo stesso previsto dal D.Lgs. 502/1992.
3. Il terzo requisito è quello che richiede una maggiore riflessione. Nella proposta di iniziativa della Giunta si introduce rispetto alla formulazione del legislatore del ’92, un elemento, di fatto, nuovo, ampliando la provenienza dei direttori amministrativi all’ambito degli enti pubblici o privati di carattere non sanitario.
In tal senso sembra alludere del resto anche la stessa relazione al DDL. Infatti mentre la norma nazionale, come sopra giàcitata, per indicare l’ambito di provenienza dei candidati a direttore amministrativo, fa riferimento agli “enti o strutture sanitarie pubbliche o privateâ€Â, la Giunta regionale impiega un’espressione più ampia ovvero “enti pubblici o privati o strutture sanitarie pubbliche o privateâ€Â.
Nella relazione si legge che la norma nazionale non è di facile interpretazione in quanto non è ben comprensibile se all’incarico di direttore amministrativo possa accedere solo personale proveniente da enti o strutture sanitarie ovvero anche da altri enti pubblici (da qui l’esigenza di chiarirne la portata a livello regionale) tanto che “in alcuni casi è intervenuta anche la giurisprudenza con sentenze tra loro contrastantiâ€Â. Si segnala che, a questo significativo rilievo, non segue però un richiamo a tali pronunciamenti che potevano servire a dare riscontro oggettivo ai suddetti rilievi da parte della Giunta.
Se, ad una prima lettura, la norma nazionale potrebbe non essere di immediata percezione quanto alla volontàdi ricondurre l’aggettivo “sanitarie†sia agli “enti†che alle “struttureâ€Â, a bene vedere tradisce la volontàdel legislatore la considerazione di elementi extra testo che vengono qui di seguito presi brevemente in considerazione:
• l’attuale formulazione dell’art. 3, comma 7 del D.Lgs. 502/1992 è frutto di una modifica apportata dall’art. 4 del D.Lgs. 517/1993 che ha aggiunto, rispetto all’originaria formulazione, proprio la specificazione della natura sanitaria degli enti e delle strutture, individuati fino a quel momento semplicemente come “enti o strutture pubbliche o private†(si veda in tal senso il testo storico del decreto legislativo). Si direbbe quasi che il legislatore del ’93 abbia voluto puntualizzare meglio quella norma adottata solo l’anno prima, limitando la provenienza dei direttori amministrativi dai soli enti e strutture a carattere sanitario, ed assimilando così i requisiti richiesti per la loro nomina a quelli giàstabiliti per i direttori sanitari;
• successivamente all’entrata in vigore della normativa in oggetto il legislatore ha voluto fornire una sorta di “interpretazione autentica†nell’intento di ampliare la platea tra cui scegliere i direttori amministrativi. Infatti, come viene ricordato dalla stessa relazione di accompagnamento al DDL in oggetto, lo stesso legislatore “con diversi decreti legge (n. 320 del 3.08.1995, n. 511 del 1.12.1995) reiterati e non convertiti, ha ricompreso nella parola “enti†tutte le istituzioni pubbliche o private anche non sanitarieâ€Â. Se ne può desumere quindi che sotto l’allora Governo fu avvertita l’esigenza di estendere i requisiti per la nomina a direttore amministrativo anche a coloro che avevano operato “genericamente†presso enti pubblici o privati e di prevedere poi che, o il direttore generale, o, comunque, quello amministrativo, dovessero provenire dall’organizzazione sanitaria. Invero i decreti legge per effetto di una serie di reiterazioni, sono stati complessivamente ben otto. Di fatto però la mancata conversione dell’ultimo decreto (che risale al 13/09/1996, n. 478) ha ripristinato la situazione precedente in forza della quale i direttori amministrativi dovevano provenire da “enti o strutture sanitarie pubbliche o privateâ€Â.
Ciò premesso, l’esegesi del testo di cui all’art. 3, comma 7 del D.Lgs. 502/1992, sembra essere nel senso di circoscrivere la scelta del direttore amministrativo a coloro che hanno una esperienza professionale di direzione sanitaria.
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Potestàlegislativa regionale: Concorrente - presenza di legge quadro
Si rinvia al punto successivo.
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Verifica della legittimitàcostituzionale: Sulla base dei rilievi sopra svolti, si potrebbe concludere che, con molta probabilità, il legislatore nazionale, attraverso quanto stabilito dall’art. 3, comma 7 del D.Lgs. 502/1992, ha voluto garantire anche per i direttori amministrativi una professionalitàed esperienza specifica nel settore sanitario. Preso atto di ciò, per verificare la legittimitàcostituzionale dell’intervento, si deve esaminare il rapporto tra la previsione statale e quella, parzialmente innovativa, che ora si intende introdurre a livello regionale.
A seguito della riforma costituzionale del 2001, in particolare dell’art. 117, la materia disciplinata nel disegno di legge in oggetto sembrerebbe rientrare tra quelle riservate alla legislazione concorrente statale e regionale, ovvero nella materia “tutela della saluteâ€Â, dizione questa assai più ampia rispetto a quella impiegata nella Costituzione del ’48 (assistenza sanitaria e ospedaliera). Tale considerazione trae spunti argomentativi da una recente sentenza della Corte Costituzionale, la n. 181 del 2006, che affrontando questioni più propriamente riconducibili all’assetto organizzativo del servizio sanitario regionale, ha comunque ritenuto prevalente quale ambito materiale interessato dalle disposizioni oggetto di impugnativa per illegittimità, quello della “tutela della salute†piuttosto che non quello della “organizzazione di enti non statali e non nazionali†(quindi rimesso alla competenza residuale delle regioni).
Lo scrutinio di costituzionalitàdel DDL deve quindi essere condotto con riferimento all’art. 117, terzo comma, spettando allo Stato la fissazione dei principi fondamentali, mentre alle regioni la competenza a dettare la disciplina attuativa di tali principi con l’autonomia e l’autodeterminazione che, nel disegno costituzionale, ad esse sono state riconosciute (cfr. parag. 4 e 5 della sentenza sopra citata).
Rilevato ciò, è evidente come il ruolo dello Stato in materia di sanitàsi sia trasformato rispetto all’assetto vigente prima della riforma del 2001, passando da una funzione preminente di organizzatore e gestore del servizio a quello di garante del principio di uguaglianza nell’attuazione del diritto alla salute. Tale “spostamento di competenze†tra Stato e Regioni era tuttavia giàevidente a seguito del riordino della materia negli anni ‘90, allorché veniva riconosciuto un ruolo preminente delle Regioni nella programmazione, nella organizzazione e gestione dei servizi sanitari. Si ricorda in proposito quanto dispone l’art. 2 del D.Lgs. n. 502 del 1992 in materia di competenze regionali per cui, ai sensi del 2° comma, spetta alle “regioni la determinazione dei principi sull’organizzazione dei servizi e sull’attivitàdestinata alla tutela della salute e dei criteri di finanziamento [...]â€Â.
In conclusione, come rilevato al primo punto della presente analisi, l’articolato in esame innova marginalmente i criteri giàfissati a livello statale per la nomina dei direttori amministrativi delle aziende sanitarie nell’ambito, tuttavia, di competenze normative che POTREBBERO a questo punto essere ascritte al potenziato ruolo delle regioni in materia di tutela della salute.
• Purtuttavia, non va dimenticata l’attenzione che il Governo centrale ha sempre riservato a leggi regionali che vanno ad interessare l’ambito della sanitàe la fumositàche presiede la legittimazione all’esercizio della potestàlegislativa tra Stato e Regioni in particolare nella disciplina di carattere sanitario rispetto alla quale, stando ad una parte della dottrina, anche la stessa Corte Costituzionale talvolta fatica a districarsi (si veda ad esempio la complessa problematica che ha riguardato il rapporto di lavoro della dirigenza sanitaria dove da ultimo la sentenza n. 50 del 2007 ha individuato nella facoltàdi scelta tra il regime di lavoro dei dirigenti sanitari esclusivo e non esclusivo, l’espressione di un principio fondamentale volto a garantire una tendenziale uniformitàtra le diverse legislazioni ed i sistemi sanitari delle regioni in ordine ad un profilo qualificante del rapporto tra sanitàed utenti).
• Si consideri infine che l’individuazione di requisiti alternativi rispetto a quelli espressamente prescritti per accedere alla nomina di direttore amministrativo potrebbe essere letta nel senso di influenzare in modo negativo il buon andamento delle strutture sanitarie stante l’assenza di professionalitàed esperienze specifiche nel settore sanitario. Ed in tal senso sembra essersi pronunciato, in un caso solo parzialmente analogo, il Commissario dello Stato per la Regione siciliana, che è ricorso alla Corte Costituzionale avverso una delibera legislativa approvata dall’Assemblea regionale siciliana il 4 maggio 2005, con la quale si fissavano requisiti diversi per la nomina sia del direttore sanitario che per quello amministrativo (cfr. Gazzetta Ufficiale della regione siciliana, 3 giugno 2005, n. 24). E’ significativo che la predetta delibera legislativa sia stata promulgata e pubblicata come legge della Regione siciliana 5 maggio 2005, n. 5, con omissione di tutte le disposizioni oggetto di censura. Di fatto però la Corte Costituzionale non si è espressamente pronunciata su questa specifica questione (avendo adottato una ordinanza con cui si dichiara cessata la materia del contendere, la n. 147 del 2006), pertanto allo stato non è possibile esprimere una posizione certa ed univoca sul punto, essendovi buoni spunti argomentativi per sostenere sia la tesi della legittimitàcostituzionale sia quella della eventuale sussistenza di profili di illegittimitàdella normativa regionale.
A corollario di ciò si fa presente che, secondo quanto emerso da alcune interrogazioni in sede consiliare nella Regione Sardegna, nonché da interpellanze in sede parlamentare, lo stesso Consiglio di Stato sarebbe stato investito proprio su questa specifica questione per il tramite del Ministero della salute. Nel rendere il proprio parere (31 ottobre 2006) il Consiglio di Stato avrebbe sposato l'interpretazione secondo la quale la normativa statale richiederebbe per i direttori amministrativi una qualificata competenza amministrativa non disgiunta però da una informazione sanitaria e che quindi sarebbe requisito indispensabile l'avere diretto in posizione apicale enti o strutture aventi carattere sanitario. Merita a questo punto ricordare che la Sardegna si è dotata quindi di una legge, la n. 10 del 28 luglio2006 (Tutela della salute e riordino del servizio sanitario della sardegna. Abrogazione della legge regionale 26 gennaio 1995, n. 5) che all'art. 10, comma 7, lett. b) ha previsto che per la nomina di direttore amministrativo è richiesta una "eperienza almeno quinquennale, svolta nei dieci anni precedenti la nomina, di qualificata attivitàdi direzione tecnico-amministrativa in enti o strutture sanitarie, pubbliche o private o in enti pubblici o privati di media o grande dimensione, in posizione dirigenziale [...]". La suddetta legge non è stata impugnata.
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Coordinamento con la normativa vigente: A livello regionale la legge base di riferimento è rappresentata dalla L. 20 gennaio 1998, n. 3, in materia di “Ordinamento del sistema sanitario regionale†che nel prevedere la nomina del direttore amministrativo ha rinviato implicitamente ai requisiti di cui al D.Lgs. n. 502 del 1992.
L’esistenza quindi di una normativa principale in materia suscita qualche perplessitàin ordine all’adozione di una legge ad hoc che disciplini una questione così particolare come quella della determinazione dei requisiti per la nomina a direttore amministrativo. L’articolato in oggetto potrebbe allora “convertirsi†in una integrazione alla legge regionale n. 3 del 1998 e nello specifico all’art. 11, comma 3, lett. a). Ciò dovrebbe essere chiaramente evidenziato nel Titolo del DDL.
Un’altra possibilitàpotrebbe essere quella di inserire comunque un “rinvio†normativo nel testo come formulato: a questo proposito si vedano anche le osservazioni di cui al punto successivo.
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Necessitàdel ricorso allo strumento normativo: Si
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Adeguatezza della relazione di accompagnamento: La relazione non è adeguata con riferimento alla previsione dell'art. 35, comma 2 dello Statuto regionale. Ulteriori rilievi su questo specifico punto sono poi contenuti all'interno della voce "materia del PDL".
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Pertinenza del titolo rispetto all’articolato: Si
Il titolo è pertinente, fatta salva la precisazione contenuta nella voce "coordinamento con la normativa vigente".
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Rispondenza delle singole disposizioni normative ai criteri di chiarezza e omogeneità: La proposta di legge adottata dalla Giunta regionale si differenzia in parte da quella su cui il Comitato legislativo (presso la Giunta) ha espresso parere favorevole. In tale testo vengono dettate all’art. 1 le “Finalità†della normativa, individuate nell’attuazione dell’art. 3, comma 7 del D.Lgs. n. 502 del 1992. Sebbene non si ritenga del tutto corretto parlare di “attuazione†con riferimento al D.Lgs. 502/1992 (alla luce delle considerazioni svolte al primo punto), nella formulazione attualmente in esame (e che qui interessa) si evidenzia invece la mancanza di riferimenti normativi sia alla disciplina nazionale (appunto il decreto de quo) sia a quella regionale (L.R. 20 gennaio 1998, n. 3, “Ordinamento del sistema sanitario regionaleâ€Â); tale mancanza dovrebbe essere colmata al fine di predisporre un articolato tecnicamente corretto. Il DDL così predisposto è per così dire “mutoâ€Â.
Si potrebbe allora prevedere un richiamo alla legge regionale sull’ordinamento del servizio sanitario regionale ed in particolare a quella disposizione che fa riferimento al direttore amministrativo [ad esempio inserire all’articolo 1, comma 1 subito dopo “direttore amministrativo†la seguente specificazione “di cui all’articolo 11, comma 3, lettera a) della legge regionale 20 gennaio 1998, n. 3 (Ordinamento del sistema sanitario)â€Â].
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Presenza di definizioni e loro correttezza: Non sono presenti definizioni.
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Nell'ipotesi di rinvii ad atti regolamentari ed amministrativi, previsione di meccanismi di garanzia contro eventuali inerzie: No
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Presenza di effetti abrogativi impliciti: No
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Rinvio ad atti per l'attuazione del PdL: Non vi sono rinvii ad atti di attuazione.
